四招破解行政訴訟“立案難”

立案難與審理難、執行難并稱行政訴訟“三難”。立案難所導致的直接后果就是行政訴訟案件數量少，這嚴重影響了行政訴訟保障公民合法權益、解決行政糾紛功能的發揮。修改后的行政訴訟法從受案范圍、管轄制度、立案制度、防止干預司法等方面，對這一問題作出回應。

一、擴大受案范圍

受案范圍是指公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關、組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟，屬于法院行政訴訟受理范圍。受案范圍關涉行政行為接受司法審查的廣度問題，是化解行政訴訟“立案難”的法律前提。為此，修改后的行政訴訟法擴大了行政訴訟的受案范圍———

擴大了具體列舉的范圍，增加了行政案件類型。一是對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的;二是認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的;三是認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的;四是對征收、征用及其補償決定不服的;五是認為行政機關沒有依法發給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的。此外，修改后的行政訴訟法第12條第11項將“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”納入受案范圍，解決了民眾遇到曾經行政、民事訴訟相互推卸，案件找不到解決路徑的問題。

完善抽象列舉的范圍。具體列舉雖然明確，卻有掛一漏萬的缺陷，因此抽象列舉必不可少。原行政訴訟法將受法律保障的權利局限于“人身權、財產權”，修改后的行政訴訟法第12條第12項將之修改為:“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的?！奔恿艘粋€“等”字，為保護公民勞動權、受教育權等新訴求預留了空間。

二、完善管轄制度

行政訴訟往往面臨地方保護主義與行政干預。修改后的行政訴訟法對行政訴訟管轄制度作了較多改進。

一是規定縣級以上地方政府為被告的行政案件管轄權屬中級法院。原行政訴訟法第13條規定，基層法院管轄第一審行政案件。中級法院管轄確認發明專利權和海關處理的案件、對國務院各部門或者省、自治區、直轄市政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件以及本轄區內重大、復雜的案件。修改后的行政訴訟法規定中級法院管轄縣級以上地方政府所作的行政行為提起訴訟的案件。這將在一定程度上遏制地方保護主義，有效抵御行政機關對法院的干預。

二是跨區域管轄。修改后的行政訴訟法第18條第2款規定:“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件?！绷⒎C關增加此條的原因是，我國基層法院的人、財、物大部分都受制于地方行政機關，法院對一些案件不敢立、不敢審、不敢判，從而影響法院司法權的公正行使，跨區域管轄行政案件有助于法院擺脫地方行政干預，依法獨立行使審判權。

三、改進立案制度

為破解立案難，修改后的行政訴訟法對相關制度作出修改和完善。

確立立案登記制度。目前，在立案階段，法院對行政訴訟實行立案審查制，往往以不符合起訴條件為由，排除一些不能立、不愿立的行政案件。此外，法院接收當事人的起訴狀，既不給登記也不出具收據，讓起訴人投訴無門。修改后的行政訴訟法第51條規定:“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”，將“立案審查制”改為“立案登記制”，可以在很大程度上暢通行政訴訟的救濟渠道，為從根本上解決“立案難”提供了制度保障。

建立一次性告知制度。實際工作中，有些法院在收到起訴書后并不一次性告知其材料缺了多少或者有多少不符合要求，起訴人來回折騰。為此，修改后的行政訴訟法第51條規定:“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”該規定不但明確了法院釋明的義務，而且設置了一次性告知要求，有效解決了當事人往來奔波的問題。

允許口頭起訴。對于某些當事人有書寫起訴狀困難的情況，修改后的行政訴訟法第50條第2款規定:“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人?！?/p>

建立立案救濟制度。修改后的行政訴訟法從兩個方面建立了立案保障制度:一是明確了投訴制度。該法第51條第4款規定:“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！倍敲鞔_了立案的救濟制度。該法第52條規定:“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！边@從根本上化解了當事人訴訟無門的問題，有效保障了當事人的訴權。

四、對防止干預司法作出明確規定

為解決行政主體在行政訴訟中干預司法的問題，必須為相關人員的行為劃定紅線。修改后的行政訴訟法第3條第2款規定:“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”作出如此規定的原因有二:一是行政干預是造成“立案難”的主要原因，也是最難啃的骨頭，必須予以高度關注與重點突破。二是貫徹黨的十八屆四中全會精神的需要?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:要建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。修改后的行政訴訟法正是四中全會精神的具體體現。當然，條文僅是一個宣示性的規定，要讓其真正發揮作用，需要制定出更為具體、具有可操作性的配套制度。

(作者為湘潭大學法學院教授)