四招破解行政訴訟“立案難”

立案難與審理難、執(zhí)行難并稱行政訴訟“三難”。立案難所導(dǎo)致的直接后果就是行政訴訟案件數(shù)量少，這嚴(yán)重影響了行政訴訟保障公民合法權(quán)益、解決行政糾紛功能的發(fā)揮。修改后的行政訴訟法從受案范圍、管轄制度、立案制度、防止干預(yù)司法等方面，對這一問題作出回應(yīng)。

一、擴(kuò)大受案范圍

受案范圍是指公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)、組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟，屬于法院行政訴訟受理范圍。受案范圍關(guān)涉行政行為接受司法審查的廣度問題，是化解行政訴訟“立案難”的法律前提。為此，修改后的行政訴訟法擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍———

擴(kuò)大了具體列舉的范圍，增加了行政案件類型。一是對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的;二是認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的;三是認(rèn)為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的;四是對征收、征用及其補償決定不服的;五是認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的。此外，修改后的行政訴訟法第12條第11項將“行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”納入受案范圍，解決了民眾遇到曾經(jīng)行政、民事訴訟相互推卸，案件找不到解決路徑的問題。

完善抽象列舉的范圍。具體列舉雖然明確，卻有掛一漏萬的缺陷，因此抽象列舉必不可少。原行政訴訟法將受法律保障的權(quán)利局限于“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，修改后的行政訴訟法第12條第12項將之修改為:“認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”加了一個“等”字，為保護(hù)公民勞動權(quán)、受教育權(quán)等新訴求預(yù)留了空間。

二、完善管轄制度

行政訴訟往往面臨地方保護(hù)主義與行政干預(yù)。修改后的行政訴訟法對行政訴訟管轄制度作了較多改進(jìn)。

一是規(guī)定縣級以上地方政府為被告的行政案件管轄權(quán)屬中級法院。原行政訴訟法第13條規(guī)定，基層法院管轄第一審行政案件。中級法院管轄確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)和海關(guān)處理的案件、對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。修改后的行政訴訟法規(guī)定中級法院管轄縣級以上地方政府所作的行政行為提起訴訟的案件。這將在一定程度上遏制地方保護(hù)主義，有效抵御行政機關(guān)對法院的干預(yù)。

二是跨區(qū)域管轄。修改后的行政訴訟法第18條第2款規(guī)定:“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”立法機關(guān)增加此條的原因是，我國基層法院的人、財、物大部分都受制于地方行政機關(guān)，法院對一些案件不敢立、不敢審、不敢判，從而影響法院司法權(quán)的公正行使，跨區(qū)域管轄行政案件有助于法院擺脫地方行政干預(yù)，依法獨立行使審判權(quán)。

三、改進(jìn)立案制度

為破解立案難，修改后的行政訴訟法對相關(guān)制度作出修改和完善。

確立立案登記制度。目前，在立案階段，法院對行政訴訟實行立案審查制，往往以不符合起訴條件為由，排除一些不能立、不愿立的行政案件。此外，法院接收當(dāng)事人的起訴狀，既不給登記也不出具收據(jù)，讓起訴人投訴無門。修改后的行政訴訟法第51條規(guī)定:“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮保瑢ⅰ傲笇彶橹啤备臑椤傲傅怯浿啤保梢栽诤艽蟪潭壬蠒惩ㄐ姓V訟的救濟(jì)渠道，為從根本上解決“立案難”提供了制度保障。

建立一次性告知制度。實際工作中，有些法院在收到起訴書后并不一次性告知其材料缺了多少或者有多少不符合要求，起訴人來回折騰。為此，修改后的行政訴訟法第51條規(guī)定:“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”該規(guī)定不但明確了法院釋明的義務(wù)，而且設(shè)置了一次性告知要求，有效解決了當(dāng)事人往來奔波的問題。

允許口頭起訴。對于某些當(dāng)事人有書寫起訴狀困難的情況，修改后的行政訴訟法第50條第2款規(guī)定:“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人。”

建立立案救濟(jì)制度。修改后的行政訴訟法從兩個方面建立了立案保障制度:一是明確了投訴制度。該法第51條第4款規(guī)定:“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”二是明確了立案的救濟(jì)制度。該法第52條規(guī)定:“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”這從根本上化解了當(dāng)事人訴訟無門的問題，有效保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。

四、對防止干預(yù)司法作出明確規(guī)定

為解決行政主體在行政訴訟中干預(yù)司法的問題，必須為相關(guān)人員的行為劃定紅線。修改后的行政訴訟法第3條第2款規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”作出如此規(guī)定的原因有二:一是行政干預(yù)是造成“立案難”的主要原因，也是最難啃的骨頭，必須予以高度關(guān)注與重點突破。二是貫徹黨的十八屆四中全會精神的需要。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。修改后的行政訴訟法正是四中全會精神的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，條文僅是一個宣示性的規(guī)定，要讓其真正發(fā)揮作用，需要制定出更為具體、具有可操作性的配套制度。

(作者為湘潭大學(xué)法學(xué)院教授)